تولید و اشتغال دو شاخص مهم ادبیات تجربی و نظری اقتصاد کلان هستند. اگر کمی ظرافت به خرج داده شود مشاهده می‌شود که یکی از کانال‌های مهم منافع حاصله در تولید، از طریق اشتغال نیروی انسانی صورت می‌گیرد. بدیهی است که رابطه تنگاتنگ میان این دو باعث خواهد شد که منافع تولید به‌طور راحت‌تر از طریق اشتغال به خانوارها منتقل شود. اما وقتی که سیاست‌گذاری‌های اقتصادی، مسیر دیگری را برای انتقال منافع انتخاب می‌کند موضوع تا حدودی متفاوت بوده و گاهی تصور می‌شود که رابطه میان تولید و اشتغال برقرار نیست، در حالی که ممکن است سایر عوامل تولید، جایگاه یاد شده را پر کنند و طبیعی است که خانوارها نتوانند از منافع تولید(هر چند اندک) از طریق کار، بهره‌مند شوند.
تبعات رشد کم کیفیت

شواهد تاریخی ایران، مناسبات تولید، اشتغال و سرمایه را نشان می‌دهد و بررسی آن می‌تواند مسیرهای سیاست‌گذاری را برای افق بلندمدت بازمهندسی کند. مطابق آمارهای رسمی، اگر میزان تولید، اشتغال و موجودی سرمایه کشور در چهار دهه گذشته بر اساس سنجش «شاخص واحد» باشد، نشان می‌دهد شاخص تولید از عدد ۱۰۰ در سال ۱۳۵۳(۱۰۰=۱۳۵۳) به رقم ۱۹۱ در سال ۱۳۹۴ رسیده است. شاخص اشتغال نیز از عدد ۱۰۰ به رقم ۲۶۶ رسیده است. یعنی، تولید و اشتغال در بیش از چهار دهه گذشته به ترتیب ۹/ ۱ و ۷/ ۲ برابر(به سال پایه) رشد داشته‌اند. در حالی که شاخص سرمایه از عدد ۱۰۰ (سال ۱۳۵۳) به رقم ۴۷۵ در سال ۱۳۹۴ (۷/ ۴ برابر) رسیده است. این کارکرد رشد بلندمدت در اقتصاد نشان می‌دهد که دو عامل اصلی تولید، به خوبی نتوانسته‌اند محرک خوبی برای رشد تولید باشند و در این میان، نقش عامل سرمایه بیش از عامل کار بوده و هر سال  نیز شکاف میان این دو به رغم برخی محدودیت‌های سرمایه‌گذاری، زیاد شده است.

به نظر می‌رسد که قیمت نسبی اقتصاد ملی همواره به نفع عامل سرمایه تمایل داشته است. از نگاه دیگر، منافع تولید از طریق صاحبان کار و سرمایه، بیشتر به صاحبان سرمایه منتقل شده است. این انتقال هر چند سهوی، نشان از آن دارد که سیاست‌گذاری اقتصادی (سیاست‌های ارزی، تجاری، پولی، مالی و آموزشی) بیشتر به سمت بهره‌گیری عامل سرمایه بوده و طبیعی است که بهره‌مندی صاحبان سرمایه بیش از صاحبان نیروی کار بوده است. این در حالی است که از بعد بهره‌مندی خانوارها از تولید در کشور، گستردگی و توزیع عامل کار در میان تک‌تک خانوارها بیش از عامل سرمایه است. بنابر این با تداوم این مناسبات در اقتصاد ایران نباید انتظار توفیق رفاه بیشتر خانوارها را داشت. اتکای بیش از حد به عامل سرمایه، موجب شده که تحرکات سیاست‌گذاری برای ارتقای تولید در برخی دوره‌ها زیاد شود؛ ولی در بستر تاریخی، این تحرکات نتایجی جز انباشت بی‌حد و حصر سرمایه در کشور نداشته است. این وضعیت در نظر نویسنده «رشد کم‌کیفیت» نام برده می‌شود که یک محور آن در ترکیب کمی دو عامل تولید نهفته است و محور دیگر، در ادامه بیان می‌شود.

از این رو، نباید خیلی ساده از کنار این موضوع گذشت و کاملا به نوع و کیفیت سیاست‌گذاری کشور و به تبع آن کیفیت عوامل تولید در اقتصاد ملی بستگی دارد. بر اساس شواهد تاریخی، در طول ۵/ ۴ دهه گذشته بیش از ۸۸ درصد از منبع رشد اقتصادی ایران(۴/ ۳ درصدی) از طریق سرمایه مبتنی بر غیر IT بوده است و سهم عامل نیروی کار نیز ۱۸ درصد است؛ شواهد کشورهای شرق آسیا و حتی آمریکا نشان می‌دهد که سهم سرمایه در رشد به ترتیب ۴۵ و ۳۳ درصد است، در حالیکه سهم نیروی کار به ترتیب ۲۲ و ۲۴ درصد بوده است.   سوال این که، باقی‌مانده منبع رشد این کشورها از کجا تامین می‌شود؟ طی این دوره، در اقتصاد ایران سهم سرمایه مبتنی بر IT در رشد اقتصادی تنها ۳ درصد و سهم بهره‌وری کل عوامل تولید منفی ۱۰ درصد است. در حالی که سهم سرمایه مبتنی بر IT در رشد اقتصادی کشورهای شرق آسیا ۲ درصد و سهم بهره‌وری کل عوامل تولید ۳۱ درصد و برای اقتصاد آمریکا به ترتیب، ۱۵ و ۲۸ درصد گزارش شده است.

بنابر این نوع سیاست‌گذاری اقتصادی می‌تواند نه‌تنها جابه‌جایی کمیت عوامل تولید(کار و سرمایه) را تعیین ‌کند، بلکه جابه‌جایی کیفیت عوامل تولید را تعیین خواهد ساخت و این موضوع، جایگاه خود را در تغییر بهره‌وری عوامل تولید(TFP) بهتر نشان می‌دهد.  همواره این موضوع در تبیین اولیه برنامه‌های توسعه مورد توجه است، ولی در عمل، نوع و کیفیت سیاست‌گذاری عمدتا معطوف به ماهیت فیزیکی و محسوس(tangible) است. البته در فرآیند بازخوردی، این نوع ماهیت خروجی زیادی ممکن است به همراه داشته باشد؛ اما اثربخشی و کارآیی بالایی از آنها انتظار نیست. زیرا سیاست‌گذاری کمتر معطوف به اثربخشی و کارآیی است و حتی این طور تصور می‌شود که منبع کلیدی رشد اقتصادی در نظام حکمرانی، سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی‌های کشور، یعنی بهره‌وری عوامل تولید و تعاملات آن با سایر عوامل تولید و سیستم اجرایی کشور، کمرنگ بوده و به‌عنوان «خاستگاه اصلی سیاست‌گذاری رشد» تلقی نمی‌شود.

رشدی که از کیفیت پایین برخوردار باشد به راحتی امکان بازتوزیع منافع رشد اقتصادی به همه اقشار جامعه از طریق سهم برتر منابع انسانی را میسر نخواهد کرد و از سوی دیگر، با توجه به کیفیت پایین عوامل تولید، به دلیل ماهیت فیزیکی و ملموس سرمایه، زمینه را برای ترغیب سیاست‌گذاری به استفاده بیشتر سرمایه در فرآیندها، افزایش خواهد داد. همواره در سیاست‌گذاری اشتغال کشور این موضوع غالب بوده و قابل مشاهده است. در حالی که در سیاست‌گذاری اشتغال کشورهای موفق، این موضوع بسیار کمرنگ بوده و حتی کمترین جایگاه را دارد. انتظار بر این است که در به‌کارگیری عوامل تولید و نحوه تعاملات آنها، نوع سیاست‌گذاری‌های عمومی از کیفیت لازم برخوردار باشد. این موضوع به این برمی‌گردد که اثربخشی سیاست‌گذاری‌ها برای اصلاحات ساختاری و نهادی چه جایگاهی دارد. بنابر‌این بازمهندسی سیاست‌گذاری اقتصادی مبتنی بر شواهد تاریخی برای تولید و اشتغال هدفمند، اجتناب‌ناپذیر است.